與在職貧窮搏鬥的歐洲：政策評估

（Ive Marx and Gerlinde Verbist）

一、 更高的最低工資

最常被使用的反貧政策是提高(由立法制定或集體協商的)最低工資。而最常聽到反對提高最低工資的理由是過度的提高工資對就業有害，而且會讓歐陸「只有福利沒有工作」(高社會福利、高失業率、低經濟成長)的困境更為惡化。

許多研究針對這個爭議有所討論。大量研究顯示，提高最低工資對整體就業環境產生的影響並不大。研究還顯示，提高最低工資對某些特定次群體較強。此外，若提高最低工資有負面影響，最可能受到影響的是年輕人。

另一個更有力且更有說服力的反對理由是，因為貧窮人口與低薪人口只有部分重疊，因此任何改善低薪人口(作為一個群體)收入的政策，只會讓少部分貧窮家戶直接受益。任何針對次群體的政策，應該要從該政策是否有效地針對特定次群體來判斷，而非針對全體。這在某程度上是正確的，但當我們考慮到反貧困的整體政策角色時(特別是關注於年長者的失業與退休金問題時)，應了解窮忙族政策對貧窮的直接影響力是有限的，所以。一個針對低薪族群的反貧困策略，不會只是幫助大多數的窮人。

將低薪勞工視為一個群體的政策會造成很大的溢出效果(spillover)，因為非貧窮的人口也會獲益，在最低工資的案例中更是如此。一些研究顯示，即使在低薪與家戶貧窮重疊部分最大的案例中，提高最低工資對於貧窮或收入不平等的影響有限，也會對非貧窮者產生溢出效果。即使對就業沒有負面影響，提高最低工資最大的好處還是會流向非貧窮者，因為他們是大部分的低薪人口。在大部分的歐洲國家，85%以下的低薪勞工住在低收入戶內。當然，考慮解雇效果也很重要，但貧窮家戶中的低薪人口是否比那些在非貧窮家戶中的人更脆弱，我們卻一點也不清楚。

Gosling(1996)對英國的研究指出，提高最低工資並非財富重分配的好方式，但其潛在影響的確在增加。將公定最低工資孤立出來看的話，其減少貧窮效果很小。總而言之，作為一個獨立途徑，提高最低工資(在可行範圍內)無法對反貧困產生效果，但這不是說提高最低工資沒有任何地位，它的確有，但不可作為唯一的方針。

二、 鼓吹多位薪資賺取者

擁有兩個薪資賺取者對於家戶反貧困是最好的方法，甚至是否其中之一或兩者皆是部分工時工作者或是低薪勞工，重要的是他們有兩份薪水，兩位薪資賺取者情形下仍為貧窮者，通常是家中有太多成員。

需求面的方法：讓低技術工作更便宜

許多勞動經濟學家爭論說，那些低教育的人注定容易失業，除非我們開闢更為彈性且相對低薪的服務業工作，這些工作可以讓許多擁有單一賺取薪資者的家戶額外收入，好脫離貧困。但是隨著較低最低工資在政治上不可行，許多政府就訴諸於就業補助以及刪減雇主的社會安全保險，好減少低技術勞動力的成本。基本上補助方式有兩種，第一是推動特定族群就業的補助，比如像長期失業者。第二是針對低技術勞工的補助(大部分是刪減雇主負擔的社會安全保險)。但這樣的作法是否真能提高低技術勞工就業率？Kramarz與Philippon(2001)就利用時間序列分析法指出，即使法國雇主的社會保險支出從1990年的40%降低到1996年的22%，降低最低工資勞動力的成本仍未提高任何就業率。

供給面方法：有效結合工作與家庭照護

在許多歐洲國家，第二位薪資賺取者常面臨就業的反誘因，特別是他們從事的是低薪工作。尤其是在聯合報稅制度(joint tax system)的國家，而個別報稅(individual tax)的國家內，低薪勞工就較為輕鬆。

在那些稅制支持養家者模式(breadwinner model)的國家，這種情形就更糟。在使用稱作「婚姻商數」(marital quotient)的比利時，允許單一薪資賺取者移轉其一部份收入給沒有工作且稅率較少的伴侶。這對單一薪資賺取家戶很有利，但同時也抑制第二位薪資賺取者的工作意願。

雙重薪資賺取者的另外一個阻礙是孩童照護的成本。歐洲各國政府減輕孩童照護的方法與程度不一。孩童照護的稅賦支出通常是可(部分)刪減的，問題在於低收入薪資賺取者通常不會繳稅，或是只付很少的稅。因此，減輕稅賦對高收入的賺取者較有效。另一個問題是繳稅與獲得補助兩者時間的不相稱。因此，一個較好的解決方式是補助(孩童照護的)供給者而非父母。在許多國家，提供良好的孩童照護是非常昂貴的事，甚至提供的量還比質更重要。或許補助到最後還是讓好處流向中高階層的家庭，但這個問題可藉由依據家庭收入多寡收取費用來減輕。

三、 稅制改革與社會移轉：針對低收入家戶減稅與直接給予補助

女性低薪勞工的經濟安定

◎Vicky Lovell and Heidi Hartmann

前言

女性低薪勞工面臨著四個困境：

(1) 在勞動市場上面臨性別歧視：相較於男性，女性更容易從事缺乏升遷機會的低薪工作。

(2) 相較於男性，女性勞工需要負擔額外的家務工作

(3) 女性更容易受到勞動市場結構變遷的傷害，例如低薪服務業、暫時性工作的增加

(4) 相較於男性，女性較無可能獲得因教育而來的增加收入：首先，男學生與女學生追求的學習課程不同；再者，雇主在錄用兩者時，也會採取不同的薪資結構。

修正的平等就業聯邦法令，規定雇主與員工的教育，可讓女性勞工減少在求職、在職訓練、升遷與薪資設定上所受到的歧視。此外，加強以女性為主職業中的工會，透過集體協商工作，也可以幫助女性勞工獲得更高的收入與福利。

女性經濟安定的障礙

雖然女性在就業市場中與男性已旗鼓相當，但工作經驗與產業的性質卻大不相同。女性的工時比男性少，且大多從事部分工時工作(63%為女性)，並從事傳統上屬於女性的工作，如行政支援、護理與教育(五分之二的女性勞工從事這類工作)。低薪勞工中有六成的女性。為什麼女性在就業市場上會遭逢歧視？一個很大的原因是孩童與家庭，傳統的女性責任讓她們無法兼顧工作與家庭。

為了要達到平衡目標，策略有減少工時、規劃休息時間(例如育嬰假)或避免從事無法兼顧育嬰的工作。這些策略都會讓收入減少。有25%女性勞工從事部分工時工作，減少工時對收入的影響甚大。暫時離開職場對未來(回到工作崗位時的)薪資也有不利影響，因為在離開期間中，個人技能無法累積。

家庭照護責任帶給勞工直接的經濟負擔，理論上來說，對已婚夫妻而言，照護孩子的成本是一項家庭支出，但事實上，由於丈夫的薪資通常比妻子高，或社會規範預設男性乃家庭經濟支柱，夫妻可能會把養育孩童的支出視作妻子就業收入所應負擔。這也形成了女性低薪勞工的支出面貌：她們收入的19%，及她們家庭收入的13%都被拿來養育孩子。養育孩童與工作的雙重負擔讓他們面臨很大的挑戰，特別是雇主無法提供女性勞工在其孩子生病或帶他們去看病時的彈性，這一點女性低薪勞工尤甚：36%領取社會救助金的就業媽媽沒有病假權利，這比不需領救助金的20%更高；63%的低薪勞工必須面臨帶孩子看病便損失收入的風險，但高薪勞工只有39%。因此，照護孩子可能會損失收入，甚至失去工作。除了不平等的養育責任，她們在職場上遭遇的歧視還有兩性薪資差異、工時與職業。

制度化偏見會讓兩性相信，技術與利益的性別差異會加強影響女性的教育與就業機會。結構性的歧視導致以女性為主的職業薪資低落，也就是說，女性職業得被貶抑(devaluation)，就只是因為那是女人在做的。

增進低薪女性勞工經濟安定的政策

一、 排除就業障礙

1. 讓勞工維持就業：每個勞工都可能離開工作崗位照護家人，低新的勞工(黑人、拉丁美裔較白人更有此需求)

(1) 帶薪離職的育嬰假(FMLA，Family and Medical Leave Act)

(2) 給予有新生兒勞工補助(由失業保險支付)，稱為「baby UI」。

缺點：首先，薪資補貼水準太低，對於低薪勞工家庭無法形成有效協助，而且某些成員也被排除於補助範圍外；再者，FMLA定義的「家庭」是指中上階級的異性戀白人家庭，排除了有色人種或同志家庭。

(3) 在企業內營造「友善家庭」(family-friendly)的文化，利用免稅優惠來吸引雇主支持員工暫時離職育嬰

(4) 保證每個員工及其孩子都有適當的健康保險

2. 孩童照護與學校到職場(school-work)的整合：

(1) 孩童照護支出的補助

(2) 學齡孩童的課前課後照護

3. 改善勞工轉業期間的收入：失業保險(UI)無法為女性提供足夠的支持。只有23%的失業婦女獲得UI，而男性是35％。

4. 全時與部分工時工作性質的提升

5. 改善女性低薪勞工退休制度

二、 增加女性低薪勞工收入

1. 增加平等就業機會

2. 促進女性工作收入公平

3. 制定最低工資與維生工資

4. 減少不符法定標準職缺：如鼓勵組成工會、提高部分工時勞工的薪資、鼓勵雇主為低薪勞工設計升遷制度

5. 透過交通運輸改善低薪勞工獲得較高薪資工作可能性：讓那些居住在都市內某些特定區域的低薪勞工(如黑人、拉丁美裔)得以找到較好的工作

6. 支持勞工技能發展：鼓勵年輕女性接受二度教育

三、 補貼女性低薪勞工收入

四、 支持組織工會

派遣公司，身為低薪勞動市場膨脹的加速者

◎Chirag Mehta、Nik Theodore

整個1990年代，派遣產業（Temporary Staffing Industry，TSI）經歷了迅速的膨脹，成為許多低薪勞工的雇主，包括那些以前曾接受社會福利的人。在1993年到2000間，派遣業平均一天可以派出的員工從132萬增加到254萬，主要集中在製造業與文書及專業工作上。樂觀者倡言派遣工作可以讓低薪勞工增加工作技能，因為派遣公司可以替換表現不佳的員工，減輕企業雇用不適任人員的風險。如果這個說法成立，派遣公司應該會在支持員工就業發展的路途中扮演積極的角色。

但是，除了低薪之外，派遣公司所打造出來的彈性雇用圖像卻是注定循環的(cyclical)。派遣公司認為自己是經濟走勢動盪時的緩衝物，可給予景氣蕭條時的人力調節，但事實顯示，在2000年底景氣蕭條時，派遣業總共解雇了超過66萬1000人。除了蕭條時，派遣業也鼓吹雇主在景氣穩定時利用派遣來調整人事，結果即使在經濟發展時，派遣人力也不斷地成長。

美國企業使用派遣人力的結果是，低薪勞動市場不斷「大量製造」(churn)短期工作，讓勞工在不同的短期工作間來來去去，無法累積年資與薪資、阻絕向上流動的可能性。

派遣公司與失業

派遣公司第一項任務是分擔雇用新進員工時的招募時間與成本。雖然許多企業手中有立即上工名單或隨傳隨到的人選，但一旦這些名單積少成多，要進行的作業也是不容小覷。派遣公司在這裡就發揮降低招募成本以及提供穩定人力來源的功能。

第二個功能是雇用員工的法定責任與成本。大部分的派遣公司都是派遣員工的合法雇主，他們減輕了客戶的責任與工資稅(payroll tax)，此外，派遣公司也必須支付失業保險稅(UI taxes)。在美國，要是雇主想要任意解雇員工，他必須支付UI稅，但由於派遣員工不是要派公司的雇主，而是派遣公司的，所以前者不用負擔任何UI稅責任。因此，UI稅採用「經驗費率」(experience rating，根據特定族群或是個體過去的特性與使用的經驗來調整適合的保險費率，而不是以不同族群數據的平均值來判斷)，以減少要派公司解雇的機率。首先，對要解雇的雇主採取稅率以增加保留員工誘因，並降低解雇可能性；第二，這個做法確保那些低人事流動的公司不會變相補助那些高流動企業。經驗費率可以遏止雇主任意解雇的行為，並讓雇主思考長期雇用與給予員工較高待遇的可能性。

失業成本的外包

在一般就業安排中，UI的經驗費率機制是用來降低解雇機率、並鼓勵要派公司積極用人，萬一解雇無可避免，他就必須負擔相當成本，而員工在找工作時也可以獲得較少的薪資。但在使用派遣公司後，要派公司可以將許多失業成本外部化，特別對那些人事變動大量且快速的產業而言。

藉由將雇用需求外包給派遣公司，要派公司在解雇派遣員工時毫髮無傷，那些原屬於要派公司的責任都轉移到派遣公司身上。經驗費率機制原本的立法美意就這樣被削弱了。由派遣公司支付UI稅的比例不斷增加，但其他產業卻不斷減少(比較1993年至2000年，亞利桑那州、加州、佛州、伊利諾州、麻薩諸塞州、紐約州、德州與華盛頓州後的數據發現，各產業的失業保險週數，除派遣產業不斷增加，其他產業皆呈現下降趨勢，其中以零售業、服務業與製造業降低最多。見下表)。

產業	改變百分比
就業服務	+60
營造業	-35
製造業	-42
批發業	-29
零售業	-47
運輸與倉儲業	-16
專業、科學與科技服務業	-32
健康照護與社會服務業	-12
住宿與食品服務業	-44
其他服務(除公共行政)	-19
行政支援(除就業服務)	-25

那麼，派遣公司是否會將UI稅的成本轉嫁到要派公司的服務費上呢？在眾多派遣公司的競爭下，這個目的無法實現。在某些服務費較高的職缺上，譬如護士、科學家等，服務費是可以超過UI成本的，但大多數職缺都只是文書與藍領，競爭的局勢迫使派遣公司必須吸收這些UI成本。在激烈競爭下，許多大型派遣公司會壓低利潤，藝珂(Adecco)與萬寶華(Manpower)就受到同業批評，他們的舉動企圖讓許多無法吸收成本的小型派遣公司退出市場。

為了恢復被壓縮的利潤空間，派遣公司發展出一些策略來爭取利潤。他們必須轉向降低行政成本、給員工的薪資、限制未來的UI索賠，以減少UI稅率。

派遣公司也會把UI成本轉嫁到派遣員工身上。Wayne Vroman(1998)就發現，派遣員工的UI給付比其他暫時性工作的勞工(如獨立契約工、部分工時勞工、隨傳隨到勞工)更少。在1994年，美國25歲以上勞工的UI給付率是39%，但派遣勞工僅有28%。這有幾個原因。首先，大部分的派遣公司雖然都是全時的，但只占一年中的一部份，這使得選擇投保報酬時的資格變得非常困難。再者，派遣員工大多是低薪勞工，這讓他們在支付其收入門檻時更為艱難，因此許多人就放棄投保了。